土地利用如何摆脱中国式悖论

　　截至2009年底，我国耕地总数为18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地更是不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我国可以利用的土地资源并不丰富。

　　与此同时，许多地方粗放式的土地利用方式仍在继续。在18亿亩耕地红线和国家收紧新增建设用地审批的压力下，各地又通过占补平衡、集中居住等变通方法获取土地。

　　住建部副部长仇保兴前不久指出，占补平衡的原则是占用多少耕地就要补多少，但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。许多山区浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失，几百年都难以恢复，而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上不可同日而语。

　　党国英则认为，虽然现在的耕地面积在保障粮食安全上不存在问题，但从社会经济可持续发展的角度看，耕地不嫌多，只嫌少。“目前粮食高产主要是依靠化肥、农药，依靠地表水和地下水灌溉，为此，我们付出了极大的环境代价”。

　　近年来，由于过量抽采地下水，我国沿海地区海水入侵淡水含水层的现象屡屡发生，从北向南已经涉及辽宁、河北、山东、广西、海南等多个省份。同时，我国也成为世界上使用化肥、农药数量最多的国家。化肥年使用量4637万吨，按播种面积计算达40吨/平方公里，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨/平方公里的安全上限。

　　“如果我们的耕地多，就可以少用化肥、农药，少灌溉，甚至轮种、休耕，这样既能保障粮食的数量安全，也能保障粮食的质量安全，促进经济社会可持续发展。”党国英说。

　　土地制度亟待深化改革

　　为了确保粮食安全，守住18亿亩耕地红线，我国实行了世界上最严格的土地政策。然而效果并没有预期那么好。“现在来看，保护耕地就中央及相关部委有积极性，地方政府甚至农民都没有积极性。”党国英说，这表明我国土地制度在设计上存在问题。

　　对此，他提出两个具体的改革建议。

　　一是“管住规划，放开产权”。在规划法律化、民主化的基础上，确保规划执行，然后“放开产权”，让土地使用权永久化、物权化，而使用权可以有国家的，集体的，也可以有个人的。这样，城市建成区的土地所有制形式就不必一律搞成国家所有。

　　二是进一步确定公共利益征地的边界。只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地，且议价要依市场价。并用列举法对重要公共利益进行界定，如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也要走市场化的路子。

　　“只有以更加市场化的手段，调动各方面集约利用土地的积极性，才是解决问题的根本方法。”党国英说。(《半月谈》2010年第20期/记者 高远至)

　　土地利用的“中国式悖论”

　　一方面是“极稀缺”，另一方面是“大浪费”，目前我国土地利用正面临这一悖论。国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史反复强调，我国土地国情可以概括为两点，一是资源极度稀缺，二是利用严重浪费。要突出重围，必须彻底打破土地利用“极稀缺大浪费”格局。

　　国土资源部在全国“土地日”之际提供的材料表明，目前我国城镇发展战略与城镇资源环境容量不相协调。在很多地区，脱离实际的大规划不仅加速了土地占用，而且造成建设用地低效利用。统计显示，全国城市人均建设用地高达133平方米，大大超过发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。在此情况下，必须坚决贯彻土地管理法、党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及国务院《关于促进节约集约用地的通知》等法律法规和政策文件强调的最严格的节约用地制度，科学管理城镇建设用地，坚决防止加快城镇化过程中的“摊大饼”倾向。

　　打破“极稀缺大浪费”土地利用格局，必须坚决推进土地有偿使用制度改革，不断扩大有偿使用范围。要加强经营性基础设施有偿使用成本测算，最终目标就是按照国务院要求，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中经营性用地先行实行有偿使用。

　　没有规矩，不成方圆，当前滞后的节约集约用地相关标准和规程研究必须快步跟上。1989年至今，我国陆续编制并颁布实施了22个行业的28项工程项目建设用地指标，在国内国际产业结构调整剧烈并行情况下，要不断加强研究，针对产业结构调整、产业转移最新动向，早日建立覆盖国民经济全行业的标准体系。

　　浪费土地形式多样，闲置土地是最突出的一种。根据国土资源部最近公布的查处结果，政府原因闲置用地竟占到所有挂牌督办案例的一半还多，群众意见很大。政府原因闲置用地，有因拆迁、征地难不能如期交地的，有城市规划调整、政府承诺基础设施配套不到位的，还有已供应土地产权不清等因素。对此既要区别对待，更要发挥国家土地督察机构的作用，坚决扭转闲置土地问题上“因政府原因、不做处罚”的难看局面。

　　打破“极稀缺大浪费”土地利用格局，一个根本途径是加强节约集约用地状况评价考核。修订《建设用地节约集约利用潜力评价规程》，明确城镇建设用地潜力评价技术路线。国土资源部、国家发展改革委、国家统计局以及相关的人事、组织部门要制定《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗评价考核办法》等，把节约集约用地的战略目标，落实为具体的、可问责的领导干部责任。

　　坚决控制城乡建设用地扩展边界

　　13日召开的国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。围绕到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标，纲要强调重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制，抓住了我国当前土地利用问题的一个症结。

　　由于建设用地缺乏明确的边界控制，我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重。目前，我国城镇人均建设用地规模已经高于国际平均水平，动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地，导致大量耕地被侵占和闲置浪费。与此同时，我国农村人均建设用地更是大大高于世界平均水平。南方地区农村居住点分散，北方地区“空心村”多，土地浪费现象十分突出。

　　一旦城乡建设用地边界失控，坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空。目前，我国人均拥有耕地面积排在世界190多个国家和地区的110位以后。最近10年，全国新增建设用地占用耕地3418.9万亩。按现有人口增长和占用耕地速度计算，10年或20年以后，我国人均耕地会减少四分之三。在我国人口不断增加、粮食供需处于紧平衡状态的情况下，控制城乡建设用地扩展边界的重要性不言而喻。

　　应当看到，控制城乡建设用地扩展的边界，不仅不会影响城乡建设发展，反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路。目前，我国城市土地40%以上属于低效利用，5%处于闲置状态，城镇化建设用地潜力巨大;各种开发区和工业园区土地利用效率低，再利用开发潜力很大;我国农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地，通过迁村并点、治理空心村、退宅还田，节地潜力大。此外，我国公路、铁路、水利建设工业用地也有很大的潜力可挖。

　　只要我们坚持走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约用地、功能完善、以大带小的原则，主动迎接集约节约用地的深刻变革，不仅能实现城乡协调发展，而且能确保我国耕地保有量控制在国家规定的范围内。

　　管严用好“土地闸门” 促进经济发展方式转变

　　――专访国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史

　　土生万物，地发千祥。在第20个全国“土地日”到来之际，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史接受记者专访时表示，今年全国“土地日”主题确定为“土地与转变发展方式――依法管地、集约用地”，既是表达对大地母亲的殷殷情怀，也希望进一步唤醒人们的土地意识，把握好形势和要求，倍加珍惜土地，倍加节约土地，集约利用土地。

　　大地不能承受之重转变经济发展方式

　　土地是民生之本，发展之基，财富之源。人类社会的进步、经济的发展和财富的积累，无不与土地息息相关。“中国人多地少的矛盾突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。”徐绍史说，改革开放30年来，从以家庭联产承包责任制到日新月异的城市建设，我们创造了连续多年高速增长的经济奇迹，最深刻的动因源于土地，最强大的支撑来自于土地。

　　“在看到我国经济飞速增长的同时，也要清醒地看到，囿于粗放型经济增长的模式，我们付出了巨大的资源、环境代价。如果支撑和保障国民经济发展的，仍然是投资拉动、规模扩张、资源高耗的粗放外延型增长模式，那么，我国资源、环境必将更加紧张，人地矛盾必将更加尖锐。”徐绍史说，我国工业化、城市化、现代化的根本出路，在于坚持以科学发展观为指导，转变经济发展方式，统筹好保障发展与保护资源的关系。

　　徐绍史表示，2010年是贯彻中央夺取应对国际金融危机全面胜利、加快转变经济发展方式决策部署，服务经济平稳较快发展的关键一年。面对复杂多变的形势，国土资源系统将继续坚持积极主动服务、严格规范管理的原则，既要保稳定增长，又要转变经济发展方式、调整经济结构、优化产业升级布局。

　　“一方面，我们要坚持保障科学发展，以土地供应政策和利用方式转变促进经济发展方式转变，推动国民经济全面、协调、可持续发展;另一方面，要坚持保护耕地红线，牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基，实现土地资源的永续利用。”

　　依法管地　维护土地法规权威

　　“促进经济发展方式转变，节约集约用地是关键，严格保护耕地是硬任务。”徐绍史说，要充分运用法律、行政、经济和科技的综合手段，建立健全共同责任机制，不断完善耕地保护机制，加快农村土地产权制度建设，切实维护农民的土地权益，把最严格的耕地保护制度落到实处，坚守住18亿亩耕地红线。

　　当前，尤其要以贯彻落实监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》为契机，充分发挥违法问责制的警示和震慑作用，对违法严重的地区实行严格问责，依法查处、严厉打击违法违规用地行为，切实维护国家法律法规和土地调控政策措施的权威性、严肃性、一致性。

　　徐绍史强调，要充分运用国土资源“一张图”和综合信息监管平台，全面加强卫星图片执法检查，构建“天上看得见、网上查得实、地上管得住”的执法监管新格局，从根本上遏制土地违规违法高发态势。

　　“国土资源部已作出部署，从今年起持续深入开展‘保经济发展保耕地红线工程’，坚定不移地推进土地利用方式转变，进而推进经济发展方式转变。”徐绍史说，借助这一平台和抓手，国土资源部门将不遗余力地动员全社会，弘扬科学的发展观和文明的用地观，使有限的土地资源为经济社会可持续发展提供坚实保障。

　　绝不遗祸子孙　为千秋万代集约用地

　　实践证明，转变土地利用方式是促进经济发展方式转变的重要而有效的途径。实施土地用途管制，强化土地供给刚性约束，可以有效抑制建设用地过度扩张，促进形成节约集约用地的“倒逼机制”，进而促进经济发展方式转变。

　　“这是关系经济社会发展全局的战略任务，也是一项艰巨而复杂的系统工程。”徐绍史说，目前我国节约集约利用土地的管理体制、政策体系和技术标准还不健全、不完善，促进节约集约用地的法律法规，城乡规划，产业发展，财税、社会保障政策等还不够协调配套，对节约集约用地科学机制还在探索。新形势下，必须树立强烈的忧患意识和机遇意识，赋予土地管理工作更高的站位、更开阔的视野、更深刻的内涵，用新理念、新机制强化土地管理工作，使土地管理从单纯满足需求转向供给和需求双向调节，进而推动经济发展方式告别单纯依赖资源消耗拉动，走向依靠提高资源利用效率拉动。

　　徐绍史说，土地关系国计民生，关系千秋万代。在土地问题上，绝不能遗祸子孙。“要积极探索建立节约集约用地的激励机制、责任机制、考核机制、用地全程监管机制，努力优化土地利用布局和结构，依法从严从紧管理土地，实现土地利用由粗放型向集约型转变，促进土地利用方式的根本转变。”

　　十二五如何最大限度凝聚改革共识

　　党的十七届五中全会如此定位即将开始的下一个五年：“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。全会强调，改革是加快转变经济增长方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革。这意味着，今后五年仍将成为“改革年”，并且是“改革攻坚之年”、“全面改革之年”。

　　中央的这一高调宣示，与胡锦涛、温家宝等此前关于改革的一系列重要讲话一脉相承，客观上是对近几年围绕改革问题所产生的诸多争论的回应，也指明了改革的着力点和方向，有助于纠正那些对改革的偏颇甚至错误的认识，从而在全社会最大限度地凝聚起改革共识。

　　众所周知，中国经济社会30多年来得以飞速发展的基本经验，就是改革开放。然而，进入新世纪以来，改革遭遇了某种“瓶颈”，一股怀疑、动摇乃至否定改革的情绪有所蔓延。

　　改革在认知上的这种分歧以及实践中的胶着，恰恰反映了中国改革大业的艰巨和复杂。实际上，剖析改革进程中引发人们疑虑的种种困难和问题，它们并非改革本身造成的，相反，正是改革不够彻底或者出现偏差所致。一方面，是经济体制改革没有真正到位，尚未建立起完备、健康的社会主义市场经济体制;另一方面，是政治、社会、文化等领域的改革同经济体制改革不相匹配，特别是政治体制改革和社会体制改革相对滞后，成为经济体制改革的掣肘因素。

　　中央高层对此有着清醒而深刻的体认，五中全会表示将推进包括经济、政治、文化、社会体制在内的全方位改革，可谓高屋建瓴，切中要害。全会确定的基本经济制度、行政体制、财税体制、金融体制、资源性产品和要素市场以及社会事业体制等六大改革重点，更是体现了对“十二五”期间改革路径的精准把握。

　　人们在解决温饱之后，必然更加关注平等、公平、正义。推进民生新政的深化，打破利益分享的瓶颈，必然引发公民权利保障的强烈诉求。加快改革的任务，更多地指向“社会事业”，指向“公共领域”，指向“公民权益”。

　　利益集团化、利益部门化、利益地方化，已成政府治理顽疾。权力与资本联手形成的利益集团在改革中所扮演的角色，让不少改革成果被吞噬，使许多改革政策变形，权钱交易的手段花样不断翻新，腐败敛财的环节链条不断拉长。加快社会体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，已是当务之急。从经济体制改革进发，于社会体制改革突破，向政治体制改革深入。社会体制改革，是经济体制改革的深化、配套和延伸，是政治体制改革的支持、承载和奠基。

　　十六大以来，中央陆续提出了科学发展观、构建和谐社会等重要战略思想。十七届五中全会又提出“十二五”期间要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，并强调了四个“更加注重”。这些执政理念和执政目标，顺应了人类社会的发展趋势，因应了内外部环境的最新变化，呼应了广大民众的诉求和愿望;而这些理念和目标的实现，无一不有赖于改革的全面、纵深推进，特别是以行政体制改革为突破口的政治体制改革。

　　深入推进改革，必须坚持经济市场化和政治民主化、法治化的改革大方向，这一点丝毫不能摇摆。当前，决定改革整体成效的核心问题，则是要加大政府自身的改革力度，尽快实现政府职能的根本转变。

　　毋庸讳言，虽然历经30多年的改革开放，但中国的社会主义市场经济体制还不十分完善，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥，政府与市场的关系尚未完全厘清。一个重要原因就在于政府垄断了对土地、信贷、能源资源等重要稀缺品的配置权力，生产要素价格形成机制受到较多行政干预，资本、资源的价格总体偏低。在住房、医疗、教育等关乎民生的问题上，之所以在一定时期内激发了较为突出的社会矛盾，则是由于有些政府部门将本该由其承担的责任推向了市场，导致公共服务产品过度商品化，甚至以“公司化”的面目直接投身市场，从中牟取利益。

　　校正政府职能的越位、缺位和错位，使政府切实转变为更多提供良好法治环境、基本服务和保障的公共政府，仍是当下改革攻坚的重中之重。政府改革在改革的全局当中，具有牵一发而动全身、一子活而全盘活的作用。当然，在此过程中需要财税体制等方面的配套改革。

　　五中全会论及“十二五”改革时，使用了“更大的决心和勇气”这样罕见的词汇，凸显了改革的紧迫与难度。毫无疑问，和决心、勇气一样重要的，还有驾驭改革的智慧。

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